(Demystifying Debt Along China’s New Silk Road)The Diplomat

𝘓𝘰̛̀𝘪 𝘨𝘪𝘰̛́𝘪 𝘵𝘩𝘪𝘦̣̂𝘶: 𝘔𝘰̛̀𝘪 đ𝘰̣𝘤 𝘵𝘪𝘦̂̉𝘶 𝘭𝘶𝘢̣̂𝘯 𝘴𝘢𝘶 đ𝘢̂𝘺 đ𝘦̂̉ 𝘹𝘦𝘮 𝘯𝘩𝘢̣̂𝘯 đ𝘪̣𝘯𝘩 𝘤𝘶̉𝘢 đ𝘢́𝘮 𝘤𝘩𝘪́𝘯𝘩 𝘵𝘳𝘪̣ 𝘨𝘪𝘢 đ𝘢̉𝘯𝘨 𝘋𝘢̂𝘯 𝘊𝘩𝘶̉ 𝘔𝘺̃ - 𝘵𝘳𝘰𝘯𝘨 đ𝘰́ 𝘤𝘰́ 𝘑𝘰𝘦 𝘉𝘪𝘥𝘦𝘯, 𝘶̛́𝘯𝘨 𝘤𝘶̛̉ 𝘷𝘪𝘦̂𝘯 𝘵𝘰̂̉𝘯𝘨 𝘵𝘩𝘰̂́𝘯𝘨 𝘵𝘳𝘰𝘯𝘨 𝘬𝘺̀ 𝘣𝘢̂̀𝘶 𝘤𝘶̛̉ 𝘯𝘢̆𝘮 2020 - 𝘤𝘩𝘰 𝘳𝘢̆̀𝘯𝘨 “𝘛𝘳𝘶𝘯𝘨 𝘊𝘰̣̂𝘯𝘨 𝘭𝘢̀ 𝘣𝘢̣𝘯 𝘵𝘰̂́𝘵, 𝘬𝘩𝘰̂𝘯𝘨 𝘭𝘢̀ 𝘮𝘰̂́𝘪 𝘯𝘨𝘶𝘺 𝘤𝘰̛ 𝘤𝘶̉𝘢 𝘏𝘰𝘢 𝘒𝘺̀ 𝘷𝘢̀ 𝘵𝘩𝘦̂́ 𝘨𝘪𝘰̛́𝘪” 𝘤𝘶̉𝘢 𝘩𝘰̣ đ𝘶́𝘯𝘨 𝘩𝘢𝘺 𝘴𝘢𝘪. Đ𝘶́𝘯𝘨 𝘭𝘢̀ 𝘣𝘰̣𝘯 𝘤𝘩𝘪́𝘯𝘩 𝘵𝘳𝘪̣ 𝘨𝘪𝘢 𝘹𝘰̂𝘪 𝘵𝘩𝘪̣𝘵! 𝘝𝘢̣̂𝘺 𝘮𝘢̀ 𝘯𝘩𝘪𝘦̂̀𝘶 𝘯𝘨𝘶̛𝘰̛̀𝘪 𝘝𝘪𝘦̣̂𝘵 (𝘤𝘢̉ 𝘵𝘳𝘰𝘯𝘨 𝘷𝘢̀ 𝘯𝘨𝘰𝘢̀𝘪 𝘯𝘶̛𝘰̛́𝘤) 𝘤𝘰̀𝘯 𝘯𝘨𝘶 𝘮𝘶𝘰̣̂𝘪, đ𝘶𝘪 𝘮𝘶̀ 𝘵𝘪𝘯 𝘷𝘢̀ 𝘯𝘨𝘩𝘦 𝘵𝘩𝘦𝘰 𝘤𝘩𝘶́𝘯𝘨. (𝘓𝘊𝘛)

Liệu Bắc Kinh có thực sự tìm cách mua ảnh hưởng chính trị ở nước ngoài hay không? Is Beijing really seeking to buy political influence abroad?

Trung Quốc đang có một trong những dấu ấn phát triển toàn cầu lớn nhất. Nước duy nhất có các dòng chảy tài chính quốc tế chính thức lớn hơn là Mỹ.

Tuy nhiên, Washington chi cho Hỗ trợ phát triển chính thức nhiều gấp 4 lần so với Bắc Kinh. Phần lớn nhất của các dòng tiền chính thức của Trung Quốc được xếp vào khoản Tài chính chính thức khác và gần như chi cho các khoản vay để thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng, năng lượng và liên lạc.

Những dự án này là một phần của Sáng kiến “Vành đai và Con đường” (BRI), phương tiện chính của Trung Quốc để thúc đẩy sự phát triển cả trong và ngoài nước. Thông qua các khoản đầu tư cơ sở hạ tầng, mục đích của Bắc Kinh là kết nối tốt hơn Trung Quốc với các phần khác của thế giới và để tăng cường giao thương dọc con đường này. 5 năm sau khi Tập Cận Bình công bố các kế hoạch của mình về BRI, Trung Quốc đã chi khoảng 25 tỷ USD cho những dự án cơ sở hạ tầng liên quan.

Nhưng các nước được lợi từ các khoản đầu tư của Trung Quốc ở mức độ nào? Theo báo cáo tháng 3/2018 của Trung tâm phát triển toàn cầu (CGD), ít nhất 8 nước có nguy cơ vỡ nợ bởi các khoản cho vay liên quan đến BRI của Trung Quốc. Những người chỉ trích sợ rằng Trung Quốc đang sử dụng các khoản vay để tạo sự phụ thuộc và gia tăng ảnh hưởng chính trị.

“NGOẠI GIAO BẪY NỢ” CỦA TRUNG CỘNG

Nguyên cố vấn Chính phủ Mỹ và Giám đốc Trung tâm Carnegie-Tsinghua Paul Haenle tóm tắt nội dung chỉ trích: “Một số người tin rằng Trung Quốc đang thực hiện “ngoại giao bẫy nợ” thông qua BRI, khiến các nước đang phát triển phải phụ thuộc vào các khoản nợ và sau đó chuyển sự phụ thuộc đó thành ảnh hưởng địa chính trị”.

Haelen giải thích: “Những lo ngại đặc biệt xung quanh các hành động của Trung Quốc ở Sri Lanka, Pakistan và Malaysia đang là trọng tâm của các cuộc tranh luận về bẫy nợ. Trung Quốc giành được quyền điều hành 99 năm cảng Hambantota ở phía Nam Sri Lanka sau khi chi phí cho dự án đã tăng vượt khỏi tầm kiểm soát buộc Colombo phải từ bỏ quyền kiểm soát cảng để đối lấy gói cứu trợ của Trung Quốc”.

Tìm kiếm giải pháp thay thế việc thanh toán khi các nước không đủ khả năng trả nợ không phải là một cách làm mới đối với Trung Quốc. Báo cáo của CDG cho biết hồi năm 2011, có tin Trung Quốc đã xóa nợ cho Tajikistan để đổi lấy 1.158 km² lãnh thổ tranh chấp. Nhưng theo Haenle, năm 2018, “luận cứ bẫy nợ đã giành được sự tin cậy hơn sau khi Thủ tướng Malaysia Mahathir Mohamed đã hủy bỏ các dự án BRI trị giá 23 tỷ USD và cảnh báo đừng trở thành con mồi của ‘một phiên bản chủ nghĩa thực dân Trung Quốc’”.

Một số nước phương Tây đã nhanh chóng ủng hộ quan điểm này. Ngoại trưởng Mỹ thời đó Rex Tillerson đã cảnh báo về cách tiếp cận phát triển của Trung Quốc trong bài diễn văn tại Đại học George Mason ở Virginia. Theo Tillerson, chiến lược của Trung Quốc “khuyến khích sự phụ thuộc bằng việc sử dụng các hợp đồng mập mờ, các thông lệ cho vay kiểu chiếm đoạt, và các thỏa thuận tham nhũng khiến các nước này mắc nợ và buộc phải cắt giảm chủ quyền, tước bỏ khả năng phát triển lâu dài và ổn định của họ”.

Frans-Paul van der Putten đã theo dõi Trung Quốc trong 12 năm, hiện làm việc tại Clingendael, tổ chức tư vấn chiến lược về quan hệ quốc tế Hà Lan. Ông cho rằng việc tạo ra các khoản nợ giữa các đối tác trong BRI là một chiến lược có chủ ý và được xem xét đầy đủ của Trung Quốc, với mục đích đổi nợ lấy tài nguyên hoặc hỗ trợ ngoại giao sau này là không có khả năng. Nhưng Bắc Kinh cũng hầu như không làm gì để ngăn điều này xảy ra. Điều này phù hợp với cách tiếp cận luôn thực dụng của Trung Quốc, theo van der Putten: “Việc các nước này có trả được nợ hay không thực sự không phải là vấn đề, bởi nếu họ không thể, chúng ta sẽ tìm cách khác để thu lợi”. Trung Quốc không sợ sử dụng các khoản nợ làm đòn bẩy và các thỏa thuận của nước này với những nước mắc nợ đều không theo thể thức và được tiến hành theo từng trường hợp.

TRUNG CỘNG LUÔN THẮNG

Với ý tưởng “hợp tác cùng thắng”, Bắc Kinh luôn giành được gì đó từ khoản tài trợ của mình. Nếu đòn bẩy chính trị chỉ là một tác dụng phụ hữu ích, thì Trung Quốc sẽ phải giành được gì từ hàng tỷ USD nước này chi cho cơ sở hạ tầng nước ngoài?

Mô hình phát triển của Trung Quốc dựa vào thương mại. Cơ sở hạ tầng tốt hơn có nghĩa là tăng cường thương mại, thúc đẩy sự phát triển. BRI nhằm kết nối và phát triển các khu vực phía Tây của Trung Quốc, nhưng cũng hướng tới phát triển các thị trường khác thành các lợi thế của mình. Phương Tây đã đạt tới tiềm năng phát triển và sẽ không mua thêm gì từ Trung Quốc. Nhưng châu Phi, với dân số lớn, trẻ và đang gia tăng, là lục địa có tiềm năng phát triển thực sự. Bằng việc thúc đẩy phát triển ở các nước châu Phi, Trung Quốc muốn phát triển và mở một thị trường mới ở lục địa này.

Hơn nữa, theo lời giải thích của van der Putten, các dự án phát triển cơ sở hạ tầng là “khoản đầu tư vào quan hệ tốt hơn giữa Chính phủ Trung Quốc và chính phủ của nước tiếp nhận. Cho vay là một lợi thế ngoại giao, bởi nó thắt chặt các quan hệ với một nước cụ thể. Đó là một thu hoạch của Trung Quốc mà không thể thể hiện bằng tiền”.

Cái có thể được thể hiện bằng tiền là công việc mà Trung Quốc cung cấp cho các công ty xây dựng của mình thông qua các dự án BRI. Ngân hàng chính sách Trung Quốc thường cung cấp tiền cho một dự án cụ thể tại nước vay nợ với điều kiện các công ty Trung Quốc thực hiện dự án. Van der Putten giải thích: “Vì vậy, đa phần các dòng tiền chảy từ các ngân hàng chính sách Trung Quốc tới các công ty xây dựng của Trung Quốc. Đường sắt đang được xây dựng, đường cao tốc đang được xây dựng. Có lẽ nó sẽ không bao giờ được sử dụng, nhưng các công ty xây dựng này đã đạt được mục tiêu của mình”.

LẤP ĐẦY KHOẢNG TRỐNG CƠ SỞ HẠ TẦNG

Nhưng Trung Quốc được lợi không nghiễm nhiên có nghĩa là các nước tiếp nhận không thu được gì. Các dự án cơ sở hạ tầng Trung Quốc đang đáp ứng nhu cầu cần thiết – Ngân hàng phát triển châu Á ước tính rằng chỉ riêng châu Á cần khoảng 26.000 tỷ USD đầu tư vào cơ sở hạ tầng cho tới năm 2030 để duy trì tốc độ tăng trưởng hiện nay. Theo Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), thiếu cơ sở hạ tầng thích hợp là một trong những khó khăn lớn nhất đối với sự tăng tưởng và phát triển ở châu Phi và Mỹ Latinh. Vì vậy, theo Haenle, việc BRI tập trung vào phát triển cơ sở hạ tầng có thể đi đến “tình huống rõ ràng ‘hai bên cùng thắng'”.

Haenle lập luận: “Đầu tư cơ sở hạ tầng hay thúc đẩy liên kết toàn cầu trong thế giới phát triển vốn chẳng có gì sai”.

Theo Marina Rudyak, người đã làm việc trong lĩnh vực phát triển trong nhiều năm và hiện đang hoàn thành luận án tiến sĩ về sự hợp tác phát triển Trung Quốc tại Đại học Heidelberg (Đức), có một “khoảng cách rất lớn giữa số tiền cần có để phát triển và số tiền hiện có, nhất là trong cơ sở hạ tầng”,. Các tổ chức đa phương và các nhà tài trợ hiện nay không thể tài trợ tất cả những dự án phát triển cần thiết do đó vẫn còn nhiều không gian cho Trung Quốc bên cạnh các nhà tài trợ truyền thống. “Đó không phải vấn đề về tiền của Mỹ hay Trung Quốc, tiền của EU hay Trung Quốc. Châu Phi cần tất cả”.

Van der Putten giải thích rằng các ngân hàng phát triển quốc tế, như Ngân hàng phát triển châu Phi và Ngân hàng Thế giới, đã giới hạn các khoản tài trợ sẵn có. Điều này không đủ để tài trợ cho tất cả các dự án phát triển cơ sở hạ tầng cần thiết. Các ngân hàng thương mại phương Tây không thể cung cấp các khoản cho vay rủi ro kể từ sau khủng hoảng kinh tế. Van der Putten nói: “Vai trò của Trung Quốc là rất quan trọng bởi họ không chỉ là một nguồn tài chính thay thế, mà còn là một nguồn tài chính thực sự lớn”.

Các ngân hàng phát triển của Trung Quốc, như Ngân hàng phát triển Trung Quốc và Ngân hàng xuất nhập khẩu Trung Quốc (Exim), cung cấp tài chính cho dự án dựa vào mức giá bình thường. Van der Putten nhấn mạnh: “Đây không phải là viện trợ phát triển”, nhưng nó có một số đặc điểm của viện trợ phát triển. “Có những khoản vay rủi ro cho các nước đang phát triển, nhằm cải thiện cơ sở hạ tầng của họ”.

MÔ HÌNH CHO VAY CỦA TRUNG CỘNG

Tiền của Trung Quốc lấp đầy khoảng trống trong quỹ tài trợ cơ sở hạ tầng quốc tế. Vậy tại sao nó lại gây ra nợ nần và tranh luận? Lý do là hầu hết quỹ tài trợ BRI đang dựa vào các cấu trúc quan hệ giữa hai nhà nước. Điều này có thể tạo ra các thách thức về khoản nợ chính phủ với các tác động có thể có đối với các mối quan hệ song phương.

Các khoản nợ thường được thực hiện theo các tiêu chuẩn được quyết định bởi các tổ chức đa phương như Ngân hàng Thế giới, Quỹ tiền tệ quốc tế hay các cơ chế đa phương như Câu lạc bộ Paris. Nhưng Trung Quốc không phải là thành viên của Câu lạc bộ Paris, vì vậy nước này không cần thông báo cho các thành viên về các hoạt động tín dụng của mình và không phải theo bất kỳ tiêu chuẩn nào.

Báo cáo của CDG kết luận: “Không có một khuôn khổ đa phương chỉ dẫn hay khuôn khổ khác để xác định cách tiếp cận của Trung Quốc với các vấn đề về tình bền vững của các khoản nợ, chúng ta chỉ có bằng chứng có tính giai thoại về các hoạt động đặc biệt mà Trung Quốc thực hiện làm cơ sở để mô tả cách tiếp cận chính sách của quốc gia”.

Theo giải thích của Scott Morris, một trong những tác giả của báo cáo CDG về nợ ở các nước BRI, thay vì các tiêu chuẩn phổ quát, “Trung Quốc nói chung tuân thủ luật địa phương khi cho vay để thực hiện các dự án phát triển. Điều này có nghĩa là các tiêu chuẩn cao khi luật địa phương mạnh và tiêu chuẩn rất thấp khi luật yếu”.

Sự khác nhau với các khoản vay từ các tổ chức như Ngân hàng Thế giới là những tổ chức này đánh giá luật địa phương và sẽ áp đặt sự bảo hộ của mình nếu luật địa phương quá yếu. Morris cho biết Trung Quốc bỏ lại trách nhiệm này cho các chính phủ đối tác và “tuân thủ theo luật địa phương”.

Ông bổ sung thêm: “Trung Quốc cũng không nhạy cảm với các vấn đề về tình bền vững của nợ, vì thế các điều khoản cho vay không hoàn toàn phù hợp với các rủi ro nợ của quốc gia. Vì thế, việc các nước tiếp nhận được lợi từ các khoản vay của Bắc Kinh đến mức độ nào phụ thuộc rất nhiều vào các tiêu chuẩn của riêng họ”.

CÁI GIÁ BẮC KINH PHẢI TRẢ

Trung Quốc cũng phải trả giá cho các vấn đề nợ ở các nước trong BRI. Trong các năm 2000-2014, Bắc Kinh chi 13 tỷ USD cho các hoạt động liên quan đến nợ. Về vấn đề nợ khó đòi, Trung Quốc giảm rủi ro bằng việc mở rộng các điều khoản cho vay.

Theo Morris, Trung Quốc cũng chịu rủi ro đáng kể khi những bên cho vay không được trả nợ. Morris nói: mặc dù “nợ là yếu tố cần thiết cho đầu tư cơ sở hạ tầng, số lượng lớn các khoản nợ gây rủi ro lớn và cần quản lý cẩn thận bởi những người cho vay và những người đi vay”.

Rudyak cho biết rằng điều quan trọng nhất là sự chỉ trích quốc tế cũng đang tạo một “vấn đề lớn ở Trung Quốc”. “Công luận Trung Quốc chỉ trích gay gắt khoản viện trợ và các khoản cho vay của Trung Quốc”. Trung Quốc không những không thu lại được tiền mà còn chịu sự chỉ trích của cộng đồng quốc tế. Ngày càng có nhiều người Trung Quốc hỏi tại sao Bắc Kinh không chi số tiền này cho người nghèo ở trong nước.

TRUNG CỘNG VÀ CÁC KHOẢN CHO VAY ĐỊA PHƯƠNG

Trong một khuôn khổ đa phương, Trung Quốc đang hoạt động theo tiêu chuẩn của Ngân hàng Thế giới. Theo Rubyak, Ngân hàng đầu tư cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB) “hoàn toàn” đáp ứng được các quy định trong hệ thống Bretoon Woods. “Nếu bạn nhìn vào công việc thực tế họ đang làm, ngoại trừ nó được người Trung Quốc thành lập hoặc đề xuất và được đặt ở Bắc Kinh, bên cạnh tất cả các ngân hàng chính sách khác của Trung Quốc, nó là một ngân hàng đa phương bình thường và nhàm chán”.

AIIB lưu thông số tiền ít hơn rất nhiều so với các ngân hàng chính sách khác của Trung Quốc, như Ngân hàng phát triển Trung Quốc hay Ngân hàng Exim Trung Quốc. Một số người chỉ trích khẳng định rằng Trung Quốc muốn xây dựng một hệ thống riêng bên cạnh trật tự thống trị hiện nay hoặc các thể chế Bretton Wooods như Ngân hàng Thế giới và IMF. Với những ngân hàng chính sách của mình, Bắc Kinh có thể tránh được hạn chế của trật tự hiện nay, các tiêu chuẩn và quy chế mà liên quan chặt chẽ đến trật tự đó.

Van der Putten không nghĩ Trung Quốc muốn thay thế Ngân hàng Thế giới. Ông nói: “Khi nói tới tài trợ phát triển và tài trợ cơ sở hạ tầng, Trung Quốc chỉ sử dụng tất cả các phương tiện có sẵn”. Nhưng Bắc Kinh có thể sử dụng ảnh hưởng cho vay đang ngày một tăng để tăng cường sức ảnh hưởng trong Ngân hàng Thế giới.

Haenke nói: “Dĩ nhiên Trung Quốc cũng sẽ tìm cách có được tầm vóc và ảnh hưởng toàn cầu tương xứng với sức mạnh của nước này”. Trong các tổ chức như Ngân hàng Thế giới, Bắc Kinh vẫn không có mức độ ảnh hưởng như họ mong muốn. “Bắc Kinh đang đảm nhận vai trò lãnh đạo lớn hơn trong các tổ chức Bretton Woods và Liên hợp quốc, nhưng cũng thành lập các tổ chức riêng mà nước này cho rằng thích nghi tốt hơn với thực tế ngày nay”.

Quan điểm này được chia sẻ ngày càng nhiều bởi các nhà lãnh đạo thế giới. Trong khi kêu gọi nỗ lực hiện đại hóa các tổ chức để phản ánh cán cân quyền lực hiện nay thay vì tạo ra những cái mới, Thủ tướng Đức Angela Merkel đã nói gián tiếp tới Trung Quốc. Tại Diễn đàn kinh tế thế giới vào tháng 1/2019, Angela Merkel nói: “Từ phía chúng ta, bị ảnh hưởng bởi các giá trị phương Tây, chúng ta nên sẵn sàng xem xét các tổ chức đã có và nhìn nhận cán cân quyền lực được phản ánh một cách thực tế với các tổ chức đó. Chúng ta phải chấp nhận các thực tế và cải cách mới và một cách tiếp cận mới sẽ làm yên lòng những ai đang ngờ vực về hệ thống quốc tế”.

Bằng việc thành lập các tổ chức mới, Haenle tin rằng “Trung Quốc không muốn phá hủy trật tự quốc tế, nước này muốn khôi phục nó. Tôi có một người bạn Trung Quốc so sánh quan điểm của Bắc Kinh về trật tự quốc tế với các đền thờ. Họ muốn xây những đền thờ mới, sửa chữa những đền thờ cũ, nhưng họ không muốn dỡ bỏ bất kỳ đền thờ nào”. Sẽ không hợp lý khi Trung Quốc muốn lật đổ trật tự quốc tế, vì “Trung Quốc là một trong những nước được lợi nhất từ trật tự toàn cầu trong 4 thập kỷ qua”.

CÁC MỤC ĐÍCH VÀ CHÍNH TRỊ

Theo Rudyak, các tổ chức Bretton Woods “đang phản ánh những gì sau năm 1945 và thế giới đã thay đổi. Nhưng hiện nay tất nhiên khó khăn với cải cách là việc nhiều nước, muốn có tiếng nói lớn hơn, không phải các nền dân chủ tự do”.

Morris và các đồng tác giả khẳng định rằng Bắc Kinh nên đa phướng hóa BRI để tổ chức lại những nỗ lực ngày càng tăng của Trung Quốc trong tài trợ phát triển quốc tế và giảm thiểu các vấn đề nợ. Theo lời Morris: “Trung Quốc đánh giá cao sự can dự của mình với các tổ chức đa phương bởi đây là mối quan hệ ảnh hưởng. Tôi nghĩ các tổ chức này có cơ hội lớn nhất để thuyết phục và giúp Trung Quốc cải thiện các dự án và các tiểu chuẩn cho vay”,.

Bước đi gần đây của Trung Quốc nhằm mở một trung tâm phát triển năng lực chung với IMF là một động thái đáng khích lệ, với mục đích đào tạo các chuyên gia về chính sách và kinh tế vì vậy các nước có thể quyết định tốt hơn liệu có nên tiếp nhận khoản vay hay không.

Rudyak khẳng định: “Thực tế là Trung Quốc có rất nhiều tri thức phát triển để chia sẻ. Trung Quốc đi từ nghèo đói đến vị trí hiện nay là điều mà không một ai trong chúng ta ở phương Tây làm được theo cách tương tự và trong khoảng thời gian như thế”.

Thay vì những chỉ trích chung chung về “ngoại giao bẫy nợ”, chúng ta nên phân tích rõ hơn những dự án cụ thể nào sai hay đúng và tại sao.

Sophie van der Meer

Trần Quang dịch

Sophie van der Meer là nhà khoa học chính trị, nhà báo Hà Lan. Bài viết được đăng trên The Diplomat. (Theo The Diplomat).

Demystifying Debt Along China’s New Silk Road

By Sophie van der Meer

The Diplomat

March 06, 2019

Is Beijing really seeking to buy political influence abroad?

China has one of the biggest global development footprints in the world. The only country with bigger official international finance flows is the United States.

Still, Washington spent over four times more than Beijing on Official Development Assistance. The lion’s share of China’s official money flows falls under Other Official Finance and is mostly spent on loans for projects in infrastructure, energy, and communications.

These projects are part of the Belt and Road Initiative (BRI), China’s main vehicle for spurring development both at home and abroad. Through infrastructure investments, Beijing aims to better connect China to other parts in the world and to increase trade along the road. Five years after President Xi Jinping announced his plans for the BRI, China has spent about $25 billion on related infrastructure projects.

But to what extent do recipient countries profit from these Chinese investments? At least eight countries are at particular risk of debt distress because of project lending associated with China’s BRI, the Center for Global Development (CGD) reported in March 2018. Critics fear that China is using the loans to create dependency and gain political influence.

China’s “Debt-Trap Diplomacy”

“Some believe China engages in ‘debt-trap diplomacy’ through the BRI, ensnaring developing countries with debt dependence and then translating that dependence into geopolitical influence,” says Paul Haenle, former U.S. government adviser and director at the Carnegie-Tsinghua Center, summarizing much of the critique.

“Particular concerns around China’s actions in Sri Lanka, Pakistan, and Malaysia are central in the debt trap debates. China acquired 99 years of operating rights for the Hambantota Port in southern Sri Lanka after costs for the project spiraled out of control, forcing Colombo to give up control of the port in return for a Chinese bailout,” Haenle explains.

Finding alternatives to payment when countries cannot afford to pay back their loans is not a new practice for China. Back in 2011, China reportedly wrote off Tajikistan’s debt in exchange for 1,158 square kilometers of disputed territory, the CDG report says. But last year “the debt-trap argument gained further credence after Malaysian Prime Minister Mahathir Mohamed cancelled $23 billion in BRI projects and warned China against falling prey to ‘a new version of colonialism,’” according to Haenle.

Some Western nations were quick to play into this sentiment. Rex Tillerson, the U.S. secretary of state at the time, warned against the Chinese development approach in a speech at George Mason University in Virginia. According to Tillerson, China’s strategy “encourages dependency using opaque contracts, predatory loan practices, and corrupt deals that mire nations in debt and undercut their sovereignty, denying them long-term, self-sustainable growth.”

Frans-Paul van der Putten has been following China for 12 years now at Clingendael, a Dutch international relations think tank. He considers it unlikely that creating debt among its Belt and Road partners is a deliberate and thought-through Chinese strategy, with the intention to swap debt for resources or diplomatic support later. But Beijing isn’t doing much to prevent this from happening either. This fits China’s usual pragmatic approach, according to van der Putten: “it doesn’t really matter whether those countries can pay back later, because if they can’t, we’ll find another way to benefit.” China is not afraid to use the debts as leverage and it deals with its debtors in an ad hoc and case-by-case manner.

China Always Wins

With its idea of “win win-cooperation,” Beijing always has something to gain from its funding as well. If political leverage is merely a useful side-effect, what does China have to gain from the billions of dollars it spends on infrastructure abroad?

China’s model of development is based on trade. Better infrastructure is meant to increase trade, which spurs development. The BRI aims to connect and develop China’s western regions, but it also aims to develop other markets to its own advantage. The West has reached its growth potential and is not going to buy more from China. But Africa, with its large, young and growing population, is the continent with the real growth potential. By spurring development in African countries, China wants to develop and open up a new market on the continent.

Moreover, infrastructure development projects are “an investment in a better relationship between the Chinese government and the government of the recipient country,” van der Putten explains. “By handing out the loan, there is a diplomatic gain already, because it tightens the ties with that particular country. That is a gain for China that cannot be expressed in money.”

What can be expressed in money is the work that China provides for its own construction companies through BRI projects. Often Chinese policy banks make money available for a particular project in a recipient country on the condition that Chinese companies execute the project. “So, for a large part, the money flows from Chinese policy banks to Chinese construction companies,” van der Putten explains. “The railroad is being built, the highway is being built. Maybe it will never be used, but those construction companies reached their goal.”

Filling the Infrastructure Gap

Still, just because China benefits doesn’t automatically mean the recipient country doesn’t. Chinese infrastructure projects are filling a serious need — the Asian Development Bank estimates that Asia alone needs about $26 trillion of investment in infrastructure until 2030 in order to sustain current growth rates. According to the International Monetary Fund, a lack of adequate infrastructure is one of the single biggest hurdles for growth and development in Africa and Latin America. So, according to Haenle, the BRI’s focus on developing infrastructure could bring about “a clear ‘win-win’ situation.”

“There is nothing inherently wrong about infrastructure investment or promoting global connectivity in the developing world,” Haenle argues.

There is “a huge gap in the money that is needed for development and the money that is out there. Particularly in the infrastructure,” Marina Rudyak says. Rudyak has worked in development for years and is now finishing her Ph.D. on Chinese development cooperation at Heidelberg University in Germany. Multilateral institutions and current donors cannot fund all necessary development projects, so there is still plenty of space for China besides the traditional donors: “It is not the question of American or Chinese money, EU or Chinese money. Africa needs all of that.”

Van der Putten explains that international development banks, like the African Development Bank and the World Bank, have limited funds available. This is not enough to finance all necessary infrastructure development. Western commercial banks cannot provide risky loans anymore since the economic crisis. “China’s role is crucial here,” van der Putten says. “Not only is it an alternative source of financing, it is also a really big one.”

China’s development banks, such as the China Development Bank and the China Exim Bank, make project financing available against normal tariffs. “This is not development aid,” van der Putten emphasizes, but it has some of its characteristics. “These are risky loans to developing countries, meant to improve their infrastructure.”

The China Model of Lending

Chinese money fills a gap in international infrastructure funding. So why is it causing debt and debate? For one thing, most BRI funding is based on state-to-state structures. This can create challenges for sovereign debt, with possible implications for bilateral ties.

Usually, loans are guided by standards determined by multilateral institutions like the World Bank, the International Monetary Fund, or multilateral mechanisms like the Paris Club. But China is not a member of the Paris Club, so it doesn’t need to inform members on its credit activities and it doesn’t have to follow any standards.

“Without a guiding multilateral or other framework to define China’s approach to debt sustainability problems, we only have anecdotal evidence of ad hoc actions taken by China as the basis for characterizing the country’s policy approach,” the CDG report concludes.

Instead of universal standards, “China generally follows local laws when it lends for development projects,” Scott Morris explains. Morris is one of the authors of the CDG report on debt among BRI countries. “This can mean high standards when local laws are strong and very low standards when laws are weak.”

The difference with loans from institutions like the World Bank, is that these institutions assess local laws and will impose their own protections if local laws are too weak. China leaves this responsibility with partner-governments and “follows whatever local laws say,” Morris says.

“China is also not as sensitive to debt sustainability issues, such as that lending terms are not strictly aligned with the country’s debt risks,” he adds. To what extend recipient countries benefit from Beijing’s loans therefore strongly depends on their own standards.

Price for Beijing

The debt problems among the BRI countries also come at a price for China. Between 2000 and 2014, Beijing spent $13 billion on actions relating to debt. With debt rescheduling it mitigates risks by extending the terms on loans.

China also carries significant risk itself when lenders default on their loans, according to Morris. Although “debt is essential for infrastructure investment,” Morris says, “large amounts of debt carry significant risks and need to be carefully managed by lenders and borrowers.”

Most importantly, the international critique is also creating a “huge problem in China,” Rudyak says. “The Chinese general public is highly critical of Chinese aid and Chinese loans.” China is not getting its money back and the country is being criticized by the international community. So why, an increasing number of Chinese ask, doesn’t Beijing spend this money on the poor at home?

China and Multilateral Lending

In a multilateral context, China does work according to World Bank standards. The Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) “totally” fits the rules set in the Bretton Woods system, Rudyak says. “If you look at the real work they are doing, other than that it was founded or proposed by the Chinese and that it sits in Beijing, next to all other Chinese policy banks, it’s a normal, boring, multilateral bank.”

The AIIB channels a lot less money than China’s other policy banks, such as the China Development Bank or the China Exim Bank. Some critics argue that China wants to build a separate system next to the current dominant order or Bretton Woods institutions such as the World Bank and the IMF. With its own policy banks, Beijing can circumvent the current order and the standards and regulations that go hand in hand with it.

Van der Putten doesn’t think China wants to replace the World Bank. “When it comes to development funding and infrastructure funding, China just uses all means available,” he says. But Beijing can use its growing lending clout to gain more influence in the World Bank.

“It is inevitable that China will also seek to have its global stature and influence commensurate to its relative power,” Haenle says. In institutions like the World Bank, Beijing still doesn’t have the level of influence it would like to have. “Beijing is taking on greater leadership in the Bretton Woods institutions and United Nations, but also forging its own institutions that it believes are better adapted to the realities of today.”

This view is shared more and more by other world leaders as well. In calling for efforts to modernize institutions in order to reflect the current balance of power, rather than create new ones, German Chancellor Angela Merkel indirectly spoke to China. “From our part of the world, influenced by Western values, we should be ready to look at established institutions and see the balance of power realistically reflected with them,” she said at the World Economic Forum in January 2019. “We have to accept new realities and reforms, and a new approach that will address those who harbor doubts about the international system.”

By setting up new institutions, “China does not want to upend the international order, it wants to revitalize it,” Haenle believes. “I have had one Chinese friend compare Beijing’s view of the international system to that of temples. They’d like to build new temples, repair old temples, but they don’t want to knock any temples down.” It wouldn’t be logical for China to overturn the international system either, as “China has been one of the greatest beneficiaries of the global order over the past four decades.”

Intentions and Politics

The Bretton Woods institutions “are a mirror of post-1945 and the world has changed,” Rudyak says. “But now of course the problem with the reform is that many of the countries that want to have a bigger say are not liberal democracies.”

Morris and his co-authors argue that Beijing should multilateralize the BRI in order to streamline China’s increasing efforts in international development funding and minimize debt problems. “China has valued its engagement with the multilateral institutions and as a result it’s an influential relationship. I think these institutions stand the greatest chance of convincing and helping China to improve its project and lending standards,” according to Morris.

China’s recent step to open a joint Capacity Development Center with the IMF, to train experts on policy and economics so countries can better decide whether to take up loans, is therefore an encouraging move.

“The fact is that China has a lot of development knowledge to share. From going to poverty to being where China is now, is something none of us in the West did in the same way and on the same time scale,” Rudyak argues. Criticism of China is often based on its political system. This is not to say that there is nothing there to criticize about the political system, but “inside this system, there are many people who are genuinely passionate about what they do and who really want to share their knowledge with the world.”

Instead of blanket criticisms of “debt trap diplomacy,” we should better deconstruct what specific projects are going wrong or right and why. “The reason is not that simple [as saying it’s] because the Party wants it,” Rudyak says. When we only talk about the Party, “we are neglecting those who genuinely want to change something, [those] who came out of poverty and now say: I want to help others to be less poor.”

Sophie van der Meer

Sophie van der Meer is a political scientist and journalist from the Netherlands.

Hình 1: Con đường tơ lụa trên cạn và trên biển của Trung Cộng

Image 2: Chinese President Xi Jinping, third from left, walks with Russian President Vladimir Putin, third from right, and other leaders as they arrive for a group photo during the Belt and Road Forum outside Beijing, China, May 15, 2017. Image Credit: Damir Sagolj/Pool Photo via AP